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Políticas públicas en un entorno social complejo

martes, 31 de enero de 2017


El_Mercurio

Jorge Marshall
Economista y Ph. D. Harvard

La sociedad chilena ha tenido cambios profundos en las últimas décadas, empezando por el nuevo mapa social que generó la apertura al mundo; la consolidación de una clase media más amplia y diversa; el mayor acceso a bienes y servicios (por ejemplo, más de un millón de universitarios son primera generación en sus respectivas familias); la emergencia de las redes sociales como vehículos de pertenencia y participación; la pluralidad cultural, incluido el fenómeno de la inmigración. En este contexto de mayor complejidad, la capacidad del proceso para tomar decisiones públicas de calidad se ha quedado rezagada, el debate público es poco riguroso y las políticas que se aplican son poco eficientes. De hecho, el 70% de la población no confía en el sector público, de acuerdo a una encuesta del Consejo para la Transparencia; la competitividad de Chile lleva años cayendo en los estudios comparados, y las perspectivas de crecimiento son solo mediocres.

La experiencia internacional ha demostrado reiteradamente que las instituciones son fundamentales para tener buenas políticas. El reporte de la Comisión de Crecimiento y Desarrollo convocada por el Banco Mundial, que reunió a destacados líderes políticos y a algunos premios Nobel, señaló en 2008 que el progreso de los países depende mucho de su capacidad para evitar las malas políticas: "Las falacias y los disparates deben ser identificados, criticados y rechazados". Agregaba que los países exitosos poseen un entorno institucional riguroso de análisis de todas las ideas y que el proceso de formulación de políticas debe involucrar a círculos que van más allá de los gobiernos, abarcando a muchas instancias que ejercen contrapesos. Estos mecanismos institucionales permiten filtrar las malas ideas.

Un desarrollo paralelo se encuentra en la evolución de la literatura económica que señala que la efectividad de las políticas públicas depende de la forma en que son percibidas. Cuando se introdujo el concepto de "credibilidad" en los enfoques macroeconómicos, a fines de los 70, se asoció a la existencia de agentes homogéneos y perfectamente racionales, por lo que la credibilidad era un atributo exclusivo de las políticas diseñadas técnicamente, idealmente por instituciones independientes.

Más recientemente se instala la idea de que la "credibilidad" de las políticas no es determinística, sino el resultado de un proceso que reconoce la diversidad que existe en la sociedad, pero que es capaz de influir para que las estrategias de cada grupo tomen en cuenta al resto de la sociedad, lo que permite generar una agenda compartida. Este proceso solo es posible en una gobernanza abierta, en la que los gobiernos ejecutan políticas públicas efectivas trabajando en conjunto con los actores sociales relevantes, para lo cual se requiere de mecanismos institucionales.

La institucionalización de las decisiones públicas en Chile está atrasada. Con la recuperación de la democracia se han mejorado los procesos de toma de decisiones, pero no lo suficiente. Hay progresos significativos en la administración de las políticas macroeconómicas, como la consolidación del Banco Central como ente autónomo y la regla fiscal, pero en los ámbitos sectoriales los avances han sido más dispersos. Por esta razón, en los 90 y en la primera década del milenio se recurrió a la interacción directa con los partidos políticos, los centros de pensamiento y las organizaciones de la sociedad civil. Pero los mecanismos institucionales de contrapeso siguieron siendo débiles, lo que exigía cada vez más al Ministerio de Hacienda ejercer una influencia desproporcionada en las decisiones dentro del Gobierno.

La llegada de Piñera paralizó la institucionalización de los procesos de decisiones públicas. La excesiva confianza en una superioridad técnica de sus equipos y la abundancia de recursos públicos facilitaron un giro hacia un estilo cerrado de gobernanza, en el cual parecía innecesario institucionalizar los contrapesos o la interacción con el resto de la sociedad. La Nueva Mayoría de 2013-14 también fue arrastrada por el entusiasmo refundacional y dejó a un lado la necesaria institucionalización de los procesos de toma de las decisiones públicas.

Las consecuencias de este déficit son evidentes. Primero, la calidad del debate público ha decaído, porque solo cuando la institucionalidad del proceso de decisiones está asentada se genera la exigencia de rigurosidad analítica en la elaboración de las propuestas. En cambio, cuando no hay mecanismos institucionales de decisión establecidos, es fácil el florecimiento del populismo y de las malas ideas.

Segundo, los procesos cerrados de decisiones generan mayor incertidumbre y sobrerregulación, porque son lentos para percibir las consecuencias de sus recomendaciones. Además, el esfuerzo por evitar la captura de las políticas desde los grupos externos al Gobierno deja a las decisiones expuestas a grupos que funcionan dentro del Gobierno amparados por la ausencia de mecanismos de contrapeso institucionalizados. Hay una delgada línea que separa la captura interna por motivaciones ideológicas y la que ocurre por intereses particulares.

Tercero, la calidad de las políticas y la capacidad de ejecución del Gobierno se debilitan. A fines de 2016, la Dipres (Dirección de Presupuestos) entregó la evaluación de 16 programas públicos realizada por expertos externos, con el resultado de 11 programas calificados como insuficientes. Estos resultados contrastan con el aumento del gasto público en más de 80% en términos reales en los últimos 10 años.

Hoy el panorama es poco alentador. En los años del dinero fácil se relajaron los estándares de las decisiones públicas, lo que hace cuesta arriba cerrar esta brecha institucional y restablecer la rigurosidad necesaria. Aún más, hay sectores que se sienten cómodos en la situación actual. Por ejemplo, en la izquierda algunos consideran que la voz de la ciudadanía puede reemplazar a los mecanismos institucionales, mientras otros en la derecha están convencidos de que la calidad de las decisiones públicas depende más de las personas que de las instituciones y se obsesionan con la posibilidad de volver a la economía que existía en 2012 a través de un triunfo electoral.

El desafío que tenemos es adoptar decisiones públicas que hayan atravesado por el escrutinio de la complejidad antes de convertirse en la agenda de todos. Esto significa abandonar la ilusión de que es posible evitar el filtro político y técnico, por el cual deben pasar las decisiones públicas en un entorno social complejo. Las ideas de una excelencia técnica que puede prescindir de la política o la que se deja llevar por fines loables sin apoyo en la realidad son atajos en los que hemos caído y que deben ser evitados para restablecer la senda del progreso del país.

LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS DECISIONES PÚBLICAS EN CHILE ESTÁ ATRASADA. CON LA RECUPERACIÓN DE LA DEMOCRACIA SE HAN MEJORADO LOS PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES, PERO NO LO SUFICIENTE.

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