Los cinco problemas que dificultarán el manejo fiscal en la segunda parte de la administración Bachelet
domingo, 06 de diciembre de 2015
Silvana Celedón Porzio
Economía y Negocios Domingo
El Mercurio
Economistas estiman que, para que el Gobierno alcance la meta de reducir el déficit estructural, el gasto público debiese crecer como máximo 2,5% en el año subsiguiente y el próximo.
Solo diez días han transcurrido desde que el Congreso finalizó la discusión del Presupuesto 2016 y el tema del gasto fiscal para los próximos años ya se ha transformado en el tópico central de seminarios y columnas de opinión. Una muestra: la columna del economista Klaus Schmidt-Hebbel publicada este martes en "El Mercurio", y el seminario realizado el viernes por Clapes UC en que estuvo presente la preocupación por la estrechez en materia de recursos públicos que enfrenta el país en el corto plazo. Las cifras contenidas en el último Informe de las Finanzas Públicas de la Dirección de Presupuestos (Dipres) son decidoras: Para cumplir con la meta establecida por el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, de reducir el déficit estructural en un cuarto de punto todos los años para pasar del actual déficit de 1,6% a 0,85% del PIB hacia fines de la actual administración, faltan US$ 296 millones para 2017 y US$ 197 millones para 2018. La caja no cuadra y eso que la estimación no considera nuevas demandas en materia de gasto como, por ejemplo, la desmunicipalización de los colegios, que busca devolver al Estado la administración de las escuelas públicas, y cuyo proyecto ingresó al Congreso el mes pasado. El costo de esta reforma en régimen sería de $200 mil millones. Esta fue precisamente una de las razones que llevó a Hacienda en la última discusión presupuestaria a imponer su mirada: reasignar recursos en lugar de gastar más, medida que permitió que el erario de 2016 fuese aprobado con un alza del gasto de 4,4% medido contra el presupuesto efectivo de 2015, y de 6,6% respecto de la Ley de Presupuestos 2015. Desde la cartera precisan que en el debate los parlamentarios presentaron diversas indicaciones, pero estas representaban el 15% de todo el gasto contenido en el proyecto y de haberse acogido todas esas propuestas, habría implicado elevar en siete puntos el crecimiento del gasto planteado. El viernes recién pasado, en el seminario de Clapes UC, el ministro Valdés dejó en claro que "no hay holguras" para 2017 ni 2018. Esto implica que si el Gobierno mantiene su actual nivel de gasto no logrará cumplir con su meta de trayectoria fiscal. En el mismo encuentro, la autoridad reafirmó la meta de reducir el déficit estructural, lo que para muchos presentes fue una muestra de que vendrán sí o sí recortes en los años próximos. Reducir el déficit implica un gasto menor al de 2016 El titular de Hacienda ha sido cauto en socializar sus preocupaciones y más que imponer su enfoque, lo que ha hecho es generar la discusión, estrategia que por lo menos en el trámite del Presupuesto 2016 rindió frutos, señalan distintos parlamentarios de la Comisión Mixta de Presupuestos. De hecho, a diferencia de sus antecesores, Valdés no recibió críticas por no acceder a aumentos en el gasto. Sin embargo, hay consenso en que la pista se complicará en la segunda etapa de la actual administración, ya que reducir gastos o abdicar a reformas en momentos de elecciones no será fácil. Fines de 2016 estará marcado por el proceso municipal y luego viene el debate presidencial. Según estimaciones realizadas por expertos, cumplir con la meta de reducción del déficit implica que el gasto crezca en el año subsiguiente y el próximo mucho menos que en 2016. El economista Alejandro Alarcón calcula que la variación debiese ser neutra, o sea, mantener el nivel de gasto de 2016, mientras que el economista y ex subdirector de Presupuestos, Guillermo Patillo, ve espacios, pero acotados. Señala que los presupuestos de 2017 y 2018 debiesen crecer como máximo 2,5%. ¿Pero cuáles son los antecedentes que permiten concluir que el escenario fiscal será más estrecho en los próximos años? A lo menos hay cinco: uno, el menor crecimiento de China seguiría afectando los precios del cobre y esto generaría que el aporte de la minería a los ingresos fiscales siga cayendo; dos, la decisión que tome a mediados de este mes la Fed también afectará negativamente el valor del metal rojo; tres, el estancamiento en productividad restará fuerza a la capacidad de crecimiento potencial de la economía; cuatro, hay alto riesgo de que no se cumplan las proyecciones de recaudación de la reforma tributaria; y cinco, el actual escenario externo hará más complejo el acceso a nivel de financiamiento. Aportes de la minería a la baja dejan sin holguras A 34,3% llegaron los aportes de la minería a las arcas públicas en 2006 y la contribución de este sector se mantuvo en niveles de dos dígitos hasta 2013. El primer resultado bajo ese umbral se dio en 2014, año en que la minería representó el 9,1% de los ingresos fiscales. En 2015 el aporte bajó a 6,5% y en 2016 la proyección apunta a 4,3%. ¿Qué se puede esperar para los próximos años? Los cálculos que barajan algunos integrantes del comité de precio del cobre de Hacienda son poco halagüeños y reflejan que, por lo menos, por el lado del cobre no habrá más holguras para incurrir en gastos. El economista de la Universidad Católica, Gustavo Lagos, anticipa que 2017 será el peor año en materia de cotización del precio del cobre, pues será precisamente en ese ejercicio cuando se podrá dimensionar la profundidad del ajuste de China. El académico, de hecho, estima que el metal rojo se ubicará en promedio en US$ 2,27 la libra en 2016, en US$ 2,18 en 2017, y que recién en 2018 comenzará a repuntar, ubicándose ese ejercicio en US$ 2,30 la libra. Dado eso, prevé que los aportes de la minería a las arcas públicas podrían llegar a 3% en 2017. Para Álvaro Merino, gerente de Estudios de Sonami, no es posible descartar que el aporte de la minería al fisco disminuya en la medida que el precio del cobre continúe cayendo. Sin embargo, el economista espera que ese escenario no se materialice. "De persistir la menor cotización del cobre, se debería producir un nuevo ajuste en la oferta a nivel mundial, debido a una menor producción de aquellas compañías mineras que muestran mayores costos, y ello gatillaría al alza el precio o bien pondría un muro de contención para que la cotización no siga el ritmo decreciente", explica. Decisión de la Fed fortalecerá el dólar y generará caída en los precios de metales Si bien las proyecciones para el cobre son modestas para los próximos años, todas tienen un denominador común: superan los US$ 2 la libra. Sin embargo, habrá fuerzas que empujarán la cotización bajo ese nivel durante este mes y una de las principales sería el inminente incremento de la tasa de interés por parte de la Reserva Federal, ya que esta medida seguiría fortaleciendo el dólar y generando una caída en los precios de metales. Cristóbal Gamboni, economista de BBVA Research, advierte que en las próximas semanas se verán precios bajo los US$ 2 la libra, pero aclara que ese escenario es transitorio y que a inicios de 2016 el precio volvería a superar ese umbral. Las trabas que impiden que suba la capacidad de crecimiento En Enade, la Presidenta Michelle Bachelet anunció que 2016 será el "Año de la Productividad". Pero hay consenso entre los expertos en que es crucial pasar de las intenciones a la acción, en el plazo más breve posible. De lo contrario, la capacidad de crecimiento del país, medida por el PIB tendencial, seguirá restando holguras para que el gasto crezca. Más aún, porque hay aspectos demográficos -como el menor crecimiento de la población en edad de trabajar, lo cual afecta la fuerza de trabajo- que no están ayudando a impulsar la productividad. Esta variable retrocedió 1% en 2014 y en 2015 volvería a caer. Para el Presupuesto 2016 y tras las consultas al comité de expertos del PIB tendencial, Hacienda situó el PIB tendencial en 3,6%. Sin embargo, el economista Patricio Rojas, que integró ese panel, advierte que esa proyección está "absolutamente desalineada". Su estimación se ubica en 3%. Alejandro Alarcón, que también integró ese panel, coincide con Rojas y agrega que es posible que la productividad crezca al 2%, pues así lo hizo en la década de los noventa. Sin embargo, a juicio de los expertos, para que ello ocurra no solo hay que cambiar el enfoque de la actual reforma laboral en discusión, sino que también promover medidas desde la modernización del Estado hasta reducir los costos de la energía. Ambos advierten que si bien el Gobierno pondrá el foco en la productividad en 2016, su efecto no se verá ni en 2017 ni en 2018, lo que complica la situación, ya que el PIB tendencial no entregaría espacios al gasto fiscal. En Hacienda destacan el rol de la Agenda de Productividad, Innovación y Crecimiento, así como las medidas anunciadas el viernes por el Comité Económico y que incluyen la recalificación de trabajadores y la agilización de permisos, entre otras iniciativas. Sin embargo, en el sector privado el diagnóstico es que la señalada agenda no aborda los problemas de fondo a nivel de productividad y que se requiere de medidas más profundas, así como avanzar más rápido en los cambios. Cálculos de recaudación vía reforma tributaria en jaque Si bien en 2014 la reforma tributaria cumplió con sus estimaciones de ingresos, el actual escenario económico de desaceleración y menor precio del cobre hacen prever que ni este año, ni el próximo, ni el subsiguiente se podrá cumplir con las estimaciones de Hacienda. ¿La razón? En 2014 la reforma consideró solo una parte del alza del Impuesto a la Renta y otros tributos específicos. Este año, si bien hubo alzas del impuesto corporativo y se incorporaron otros, dada la menor actividad económica, la recaudación en todas las áreas se verá afectada, advierten los expertos. "Con una economía floja y una menor cotización del cobre, las empresas tendrán menos utilidades y las personas consumirán menos, de hecho la importaciones de autos ya muestran que ese sector se ha desacelerado", sostiene Patricio Rojas. Un escenario externo adverso para el financiamiento La inminente alza de tasas de la Fed generaría una salida gradual de flujos de capital por cerca de US$ 200 mil millones en mercados emergentes. Esto generará que algunas de estas economías presenten problemas de financiamiento, advierte Alejandro Alarcón. ¿Y cuál será el impacto en Chile? Nuestro país tendría menos acceso a capitales extranjeros. Por eso resulta crucial, según los expertos, que Hacienda dé una señal de ancla fiscal cumpliendo con el compromiso de reducir anualmente el déficit estructural. Sin embargo, dado el cuadro, ya surgen algunas interrogantes que apuntan a qué tan conveniente es mantener la meta de balance estructural en 0% cuando el escenario no ayuda a ese objetivo y cuando lo central es cumplir con la trayectoria fiscal por un tema de imagen país. "¿Realmente Chile necesita cerrar el déficit estructural en el largo plazo? ¿Por qué no podemos vivir, por ejemplo, con un déficit estructural de 0,5% de largo plazo?", plantea Rodrigo Aravena, economista jefe de Banco de Chile. A su juicio, se debiese abordar el tema de la meta fiscal que guiará las decisiones de gasto en el futuro, pues a su juicio lo que realmente importa en el largo plazo es hacia dónde se quiere llegar, y cumplirlo. El viernes, en el seminario de Clapes UC, Valdés dio señales de que este último tema está en análisis, al señalar que es necesario abrir un debate sobre cuál debiese ser el balance estructural.
