Estudio revela disparidad de criterio de la Suprema al fallar casos en materia administrativa
sábado, 09 de marzo de 2019
Alejandra Zúñiga Cárdenas
Nacional
El Mercurio
En las 20 áreas revisadas, se concluye que existe inconsistencia de posturas, tanto de las salas como de algunos ministros, ante casos considerados como iguales.
Casi 900 sentencias de la Corte Suprema en 20 temas relevantes para la práctica del Derecho Administrativo a lo largo de una década. De eso trata el estudio elaborado por el Observatorio Jurisprudencial del Programa de Derecho Administrativo Económico (PDAE) de la U. Católica, que da cuenta de una inconsistencia de postura en un número importante de fallos emanados del máximo tribunal ante casos idénticos: aunque frente a una misma hipótesis de hecho debiesen tenerse las mismas razones jurídicas en la decisión, eso no siempre ocurre. Pese a que hay materias en las que se observa una linealidad en la jurisprudencia, existen varias otras donde la situación no resulta tan certera, siendo especialmente relevantes los conflictos relativos a la estabilidad laboral en la administración. Esto se refiere tanto a situaciones de funcionarios a honorarios y aplicación del Código del Trabajo -se revisaron 161 casos-, como a aquellos que se desempeñan bajo un régimen a contrata y que se han visto expuestos al término anticipado del contrato (150), la desviación de poder en sus desvinculaciones -problemas por la forma de elección de funcionarios, las razones que motivan un traslado o destinación y el término anticipado del contrato- (44) o el recurso de protección como vía idónea de reclamo (74). "Es una verdadera tómbola" ¿Cómo debe calificarse el vínculo de un trabajador que tiene subordinación y dependencia, cumple horarios determinados durante un período prolongado y ejerce facultades propias del órgano y no una labor específica? Es el debate que surge cuando se habla de honorarios y hasta hace seis años la tendencia era no aplicar la normativa laboral; sin embargo, entre 2014 y principios de 2018 la tesis mayoritaria se invirtió, aunque con votos disidentes en varias ocasiones. Luego, comenzó un "zigzagueo" que mantiene hasta hoy a la Cuarta Sala casi sin resultados unánimes. "Es una verdadera tómbola", comenta Alejandro Vergara Blanco, académico y autor del estudio. "Las personas aquí son trabajadores que van a los tribunales y un día se encuentran con una respuesta y luego con otra. La corte antes decía que no tenían ningún derecho, luego empieza a acoger algunos reclamos, pero no hay ninguna estabilidad en su jurisprudencia", agrega. La constancia en los votos individuales tampoco ha sido la tónica y salvo excepciones, como la ministra Gloria Ana Chevesich, que siempre ha optado por la aplicación del Código del Trabajo, la mayor parte se mantiene vacilante, da cuenta el estudio. Si bien por definición los funcionarios a contrata tienen carácter transitorio, muchas veces se ven envueltos en conflictos cuando el órgano a cargo concluye anticipadamente el contrato. Esta es otra de las situaciones donde se observa disparidad de criterios. Así, mientras al inicio del período analizado por el Observatorio Jurisprudencial la tendencia era que la Corte Suprema aceptara esta realidad en el sector público -con votos en contra-, ya en 2018 comenzó a ser "un poco más garantista, pero con zigzagueos", afirma Vergara, declarando en varias ocasiones inadmisible la cláusula de "necesidades del servicio" y exigiendo que se expliciten los motivos de la decisión. En esta materia, el razonamiento de la Tercera Sala -cuyos fallos corresponden al 80% de todo lo analizado por el estudio- aún no es uniforme y la mayoría de las veces hay votos en contra. Además, la tendencia es que los magistrados cambien de parecer, salvo excepciones, como la ministra Rosa Egnem, que tiende a aceptar el término anticipado, o de los magistrados Sergio Muñoz y Héctor Carreño, que lo rechazan. Todos ellos se mantienen en general en una misma postura, zigzagueando en contadas oportunidades. La utilización del recurso de protección en estos casos tampoco logra consenso, variando entre el rechazo por irregularidades de forma o por estimar que la administración ha actuado dentro de la esfera de sus competencias, o aceptarlo declarando el hecho arbitrario e ilegal cuando se ha fundado, por ejemplo, en un acto administrativo no motivado o su justificación es insuficiente. "Hay una evolución garantista, pero es un tema muy teñido políticamente. La corte debiese ser más lineal en sus criterios, porque quienes interponen un reclamo usualmente provienen de un gobierno anterior", dice Vergara. Cambios de salas y opiniones Según se desprende del estudio, estos vaivenes se deberían al cambio en la integración de las salas, donde si faltan uno o dos ministros y son reemplazados por abogados integrantes con otra tendencia se modificarían las mayorías y podría darse una jurisprudencia distinta, y el hecho de que un mismo magistrado puede haber votado por una tesis y luego cambiar su voto hacia otra. En este último caso, asegura Vergara, hay veces en que el mismo juez puede volver a defender el planteamiento inicial o, incluso, seguir variando. A juicio del académico, esta situación demostraría el escaso valor que la propia magistratura da a sus precedentes: "No existe actualmente en la Corte Suprema, como objetivo institucional, evitar las vacilaciones jurisprudenciales, no se le da relevancia; de lo contrario, ya se habría dictado un autoacordado para evitar los cambios en la integración de las salas u otras medidas dirigidas a originar una jurisprudencia constante". Y agrega que "este usual zigzag es hoy una característica del sistema de jurisdicción chileno; un estándar negativo que rompe el principio de igualdad que, a su vez, es un reflejo de la garantía a ser juzgado de igual modo ante casos idénticos". Lo mismo sucede con las votaciones individuales. Aunque hay ministros estables en sus decisiones y que de variar en alguna materia -por mayor información, cambios en los tiempos o nuevas reflexiones- luego se mantienen fieles a ella, existe una usual tendencia entre magistrados y abogados integrantes a ir variando de postura. Esto último, asegura Vergara, profundiza el problema, puesto que "aunque se hiciese el esfuerzo institucional de evitar el cambio de la integración de las salas, igualmente el fenómeno del zigzagueo o vaivén podría producirse". "Los jueces creen que su independencia llega a tal punto que tienen el arbitrio de poder cambiar su opinión en casos idénticos y no dar explicaciones a nadie, lo que desde el punto de vista democrático es un error. Eso es algo que hay que evaluar al interior del Poder Judicial y por la opinión pública", asegura. Y agrega: "La mayor tragedia sería que esto estuviera ocurriendo porque los ministros carezcan de doctrinas jurídicas propias para esos casos y estuvieran fallando más bien por intuición". En todo caso, aclara que el mismo estudio demuestra que "existen ministros muy consistentes y lineales en sus votos, los que son un gran ejemplo". Aguas, minería e invalidación ambiental Asuntos relativos a recursos naturales y medio ambiente también presentan importantes inconsistencias de posturas, así como conflictos surgidos durante el procedimiento administrativo; entre ellos, el cómputo de plazos (días hábiles, procesales y corridos) o el tiempo máximo para que la administración del Estado responda solicitudes del ciudadano. La regularización de aguas, que afecta principalmente a pequeños agricultores, usuarios rurales y comunidades indígenas, es particularmente controvertida, señala el estudio. Pese a que existe un procedimiento con exigencias específicas, este nada dice sobre los plazos y, si bien hasta hace un tiempo la tendencia era aceptar tales requerimientos por unanimidad, luego comenzó el vaivén por una nueva postura que los rechaza de no cumplir con requisitos extras a los de la normativa original. Otras situaciones: cuando al solicitar la constitución judicial de la servidumbre al concesionario minero se le exige presentar, además del título, otras autorizaciones, o en temas de invalidación ambiental, donde existe disparidad sobre el tiempo que tienen quienes no formaron parte del procedimiento administrativo de evaluación para efectuar reclamaciones tendientes a discutir y anular un acto de esta naturaleza. Por el contrario, asuntos como la afectación presunta de bienes privados y las muy actuales contiendas por el acceso a playas tienden a la unanimidad en favor del espacio público. Más información en www.elmercurio.com/legal VOTOS DE MINISTROS FALTA DE PRECEDENTES CONTRATOS A HONORARIOS
''Los jueces creen que su independencia llega a tal punto que tienen el arbitrio de poder cambiar su opinión en casos idénticos y no dar explicaciones".
''No existe actualmente en la Corte Suprema, como objetivo institucional, evitar las vacilaciones jurisprudenciales, no se le da relevancia".
''La corte antes decía que (los trabajadores) no tenían ningún derecho, luego empieza a acoger algunos reclamos, pero no hay ninguna estabilidad en su jurisprudencia". ............................................................... ALEJANDRO VERGARA BLANCO ACADÉMICO DE LA UC Y AUTOR DEL ESTUDIO
