La regla fiscal: Algunos aprendizajes

jueves, 14 de junio de 2018
Juan Pablo Medina Andrea Repetto José Yáñez Ex miembros del Consejo Fiscal Asesor
Opinión
El Mercurio

"...de no resolverse sus debilidades, la credibilidad de la estimación del balance estructural, como una variable que mida la orientación y evolución de la política fiscal, y la credibilidad de la regla misma pueden terminar socavándose...".

La regla fiscal chilena, que actúa en conjunto con las metas de inflación del Banco Central y la flexibilidad cambiaria, ha vuelto más resiliente a la economía y ha permitido sostener los compromisos de gasto a pesar de los ciclos de la actividad. Sin embargo, en años recientes, la regla ha mostrado ciertas debilidades que hacen necesaria su revisión.

En primer lugar, la regla depende de la medición del Balance Estructural (BE). Por definición, este balance es desconocido y se aproxima a través de una metodología desarrollada por Dipres en 2001 que ha sido revisada en diversas ocasiones. Una de las debilidades del método de cálculo es que no reconoce la incertidumbre que naturalmente conlleva una estimación como esta. En efecto, la medición se basa en un conjunto importante de datos, en que algunos de ellos son predicciones en sí mismos.

La experiencia indica que la incertidumbre respecto del valor del BE es alta. Así, una reducción de 0,2 puntos del PIB en el balance estructural no necesariamente refleja un esfuerzo fiscal real: puede simplemente tratarse de los efectos de la variabilidad en la medición. Por lo mismo, esta incertidumbre distorsiona la evaluación ex post del cumplimiento de las metas fiscales: si la estimación del precio del cobre de largo plazo se eleva, ello por sí solo genera mejoras relevantes en el balance estructural.

En la misma línea, la medición es muy poco transparente, pues muchos de los datos utilizados en su cálculo solo los conoce Dipres y, por tanto, no pueden ser replicados por el público general. Asimismo, la regla es más compleja de lo necesario. Un ejemplo de ello es la discusión reciente sobre si el precio del cobre efectivo del último trimestre de 2017, que resultó más alto que lo proyectado, afectaba el balance estructural.

En adición, la medición es volátil, demasiado sensible a los supuestos utilizados. Por ejemplo, evaluado en el precio del cobre de largo plazo y el PIB tendencial estimado por los comités de expertos en 2015, el balance estructural de ese año alcanzó un superávit de 0,2 puntos del PIB luego de descontar los ingresos por el registro de capitales. Evaluado con parámetros de 2016, en 2015 habría habido un déficit estructural de 2,1 puntos del PIB. Esta alta sensibilidad a los parámetros ha llevado en ocasiones a una regla fiscal procíclica en el corto plazo, y no acíclica, que es lo que quiso conseguir su diseño.

Estos problemas se resolverían con una regla mucho más simple, que dependiese de menos supuestos, parámetros y variables, los cuales fuesen todos conocidos ex ante por el público.

Un segundo ámbito para la discusión es si la regla del BE es suficiente como para guiar la política fiscal. Parece haber bastante acuerdo de que se ha vuelto necesario complementar la regla con otras instancias. Una puede ser un consejo fiscal realmente autónomo e independiente, aunque de reformarse, la consolidación de su institucionalidad y de su credibilidad tomará tiempo. Mientras tanto, la regla del BE seguirá siendo la única medición comparable a lo largo del tiempo que permita saber si la política fiscal está cumpliendo sus compromisos de una manera responsable.

Otra opción discutida, no exenta de problemas, es agregar metas explícitas para la política fiscal, tales como un nivel máximo de deuda fiscal como fracción del PIB o un techo para el crecimiento del gasto público. En cualquier caso, lo que se requiere es un ancla fiscal de mediano plazo, pues la regla solo representa un mecanismo para una política fiscal acíclica en el corto plazo, pero no una guía de mediano plazo. El ancla fiscal de mediano plazo tiene que permitir espacios para ajustes fiscales graduales cuando se reducen de manera significativa los ingresos estructurales, pero también debe señalar la necesidad de acelerar o dilatar ese ajuste cuando corresponda.

La regla de balance estructural ha cumplido su rol, pero también ha cumplido una etapa. Por ello, la medición del balance estructural debe revisarse, y su rol, complementarse. De no resolverse sus debilidades, la credibilidad de la estimación del balance estructural, como una variable que mida la orientación y evolución de la política fiscal, y la credibilidad de la regla misma pueden terminar socavándose.