miércoles, 05 de junio de 2013
Profesor Investigador Universidad de los Andes
Juan Cristóbal Nagel
Uno de los argumentos más utilizados por los que se oponen a la participación activa del Estado en la promoción industrial es que el Estado es pésimo escogiendo “winners.” Es verdad, lo es, pero el Estado es mejor que el sector privado en identificar “losers” rápidamente. Si bien es cierto que una industria “losers” es una carga para la sociedad, el aprendizaje que implica el saber que no se es bueno en algo es valioso para la sociedad. El Estado internaliza la externalidad que implica ese aprendizaje mediante la política industrial efectiva e inteligente. Una manera de que ocurra ese aprendizaje es que venzamos el tabú de que el Estado y la industria privada trabajen juntos en la promoción de las industrias.
Para poder alcanzar el desarrollo, Chile necesita diversificar su economía. Una manera de hacerlo es siguiendo la política de los gigantes asiáticos - aplicando una política industrial activa e inteligente. Es innegable que la participación del Estado en la promoción de industrias consideradas “clave” o particularmente prometedoras en términos de su productividad ayudó al desarrollo de Corea del Sur, Japón, China, y Singapur. Este es un camino que Chile debe - al menos - plantearse.
Esta propuesta, sin embargo, se topa rápidamente con muchos recelos. Una de las aprehensiones que más surge cuando se plantea este tema tiene que ver con el hecho de que los Estados se equivocan.
¿Qué hacer, se pregunta, ante los experimentos fallidos? ¿Por qué debe el Estado gastar la plata de todos los chilenos en apoyar industrias que no llegan a nada? ¿Acaso no aprendimos en los ’70 que el Estado es pésimo escogiendo “ganadores”? ¿Qué nos asegura que el Estado no escogerá “perdedores”?
La respuesta es: nada lo asegura. De hecho, es completamente esperable, incluso deseable. Aun cuando el Estado termine escogiendo perdedores, es mejor que el Estado lo haga a que lo haga el sector privado.
Este problema, que la literatura llama “picking losers,” no es menor en este debate. Ayuda el recordar que todos los países escogen “losers” en su camino al desarrollo. El desarrollo industrial de los EE.UU. se debió, en parte, a una industria siderúrgica que hoy día yace en coma. Las grandes fábricas textiles del sur de ese país son sólo cadáveres, y ni hablar de industrias chilenas como la automotriz.
El proceso de desarrollo implica descubrir que industrias que se creían prometedoras no debieran haber existido. Si el valor esperado de la rentabilidad industrial es positivo, indudablemente el descubrimiento de nuevas industrias necesariamente pasa por comenzar empresas que terminan siendo “losers.” Si en el proceso de desarrollo ninguna industria fracasa, no se están haciendo bien las cosas y el proceso de “destrucción creativa” que promete el capitalismo no se materializa. La pregunta es si conviene que esas pérdidas las incurra el Estado o el sector privado.
Según Rodrik (2004), el objetivo no debiera ser el minimizar la posibilidad de incurrir en pérdidas, dado que eso implicaría no intentar descubrir en qué se es bueno. El argumento de Rodrik es que la política industrial debe buscar minimizar los costos de escoger industrias “loser".
Una manera de minimizar esos costos es amarrar la política industrial al hecho de que se demuestre ser un “winner.” Por ejemplo, en Asia un instrumento muy utilizado fue el de los subsidios a las exportaciones: el Estado ofrecía un subsidio, que se mantenía siempre que la empresa demostrase ser viable en los mercados internacionales. La conveniencia de esta política es que permitió identificar a los “losers” rápido, disminuyendo las potenciales pérdidas que podría tener la política industrial.
Lamentablemente, las leyes internacionales impiden la capacidad actual de los países en utilizar este tipo de herramientas. Sin embargo, es posible utilizar subsidios indirectos para lograr efectos parecidos, siempre que se haga de forma inteligente.
La capacidad del sector privado de eliminar a los “losers” en forma rápida y eficiente no queda tan clara. Cuando a una empresa le va mal, existe una externalidad positiva de información que dice que esa industria no le conviene al país porque, por ejemplo, no se tienen ventajas comparativas en el bien que se produce. Cuando el “loser” está en el sector privado, esa información no es diseminada, y puede que no se alcance la eficiencia. El sector público, al identificar y dejar morir tempranamente a los “losers,” logra internalizar esa externalidad de información.
Otro argumento en contra de la política industrial es que el sector público no debe actuar coordinadamente con el sector privado, porque se presta a la búsqueda de rentas y a la corrupción. Si bien es cierto que esos pueden ser problemas, también hay que aclarar que sin interactuar con el sector privado, el sector público no podrá obtener la información necesaria para reconocer las fallas de mercado, las externalidades de coordinación y los cuellos de botella que impiden que las industrias despeguen.
El caso de Intel en Costa Rica es iluminador. Cuando Intel estaba considerando donde instalar una fábrica de microchips, sostuvieron varias reuniones con el gobierno de Costa Rica. En esas reuniones surgieron varias opciones de política – como el cambio curricular para aumentar el número de ingenieros, o el cambio en las tarifas eléctricas para permitir usuarios de gran tamaño – que facilitaron la escogencia de Costa Rica como sede de la primera fábrica de Intel en Latinoamérica. La identificación y posterior solución de esos cuellos de botella hubiese sido imposible si se hubiese mantenido un “Chinese Wall” entre el sector público y privado.
Al final, los argumentos en contra de la política industrial son muchos, pero los contra-argumentos también son convincentes. En el fondo, los oponentes de una política industrial activa tienen que explicar por qué en Chile no podría funcionar lo que en Asia sí funcionó. La carga de la prueba, como se diría en Derecho, está del lado de ellos.
