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Los 40 años del IVA: desde la "Tomboleta" hasta la factura electrónica

domingo, 10 de febrero de 2013

Pablo Obregón Castro
Economía y Negocios

El próximo año, el Impuesto al Valor Agregado cumple cuatro décadas como la principal fuente de ingresos fiscales.

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) está próximo a cumplir 40 años. Creado en 1974, es la principal fuente de ingresos tributarios (45% en 2011), lo pagan ricos y pobres, y desde su creación, el país se ha transformado a tal nivel, que hoy hasta el más humilde de los almacenes de barrio luce en el mesón los correspondientes talonarios de boletas donde queda registro de cada compra-venta.

No siempre fue igual: en la década de 1980, la evasión de este impuesto -que grava con una tasa de 19% las ventas de bienes y servicios- rozaba el 30%. No era poco común que los chilenos ni siquiera pensaran en pedir la boleta tras realizar sus compras o que algunos pidieran rebajas a cambio de una compra sin boleta.

En 1974 éramos 8,8 millones de habitantes y, en total, teníamos 216 mil autos particulares (hoy se contabilizan más de cuatro millones); el aeropuerto registraba 364 mil viajes internacionales al año -muy lejos de los siete millones de pasajeros que ingresaron y salieron del congestionado terminal de Santiago en 2012-; la moneda corriente era el escudo; había ocho universidades (sólo 140 mil estudiantes universitarios) y un tercio de la población no tenía acceso directo al agua potable.

El 30 de diciembre de ese año, el general Augusto Pinochet y su ministro de Hacienda, Jorge Cauas, se reunieron con representantes de todo el empresariado para presentar al país las primeras reformas tributarias del gobierno; entre otras, el DL 825, que creó el IVA, con una tasa de 20%, la que bajó a 18% en 1998 y subió a 19% en 2003.

Desde esos años, el país cambió drásticamente -en parte, gracias a los recursos provenientes de este impuesto, dicen algunos expertos-, pero hay algo que se mantiene: desde su creación, el IVA ha representado cerca de la mitad de los ingresos tributarios anuales, y en 2011 su recaudación total rompió la barrera de los US$20 mil millones. Esto equivale a 77 veces lo que el fisco recaudó por IVA en 1981, utilizando monedas de cada año.

Antes, eso sí, hubo que desplegar fuertes campañas de difusión para que los chilenos se acostumbraran a pagarlo: durante los años 80, la Tomboleta fue el mecanismo al que acudió el Servicio de Impuestos Internos para que la gente exigiera sus boletas. El concurso consistía en reunir 30 boletas y enviarlas en un sobre a Sábado Gigante. Don Francisco realizaba el sorteo, donde los ganadores podían obtener una casa amoblada.

Además, recuerdan en el SII, hubo que establecer fuertes mecanismos de fiscalización. ¿El método utilizado? El "punto fijo". Consiste en la visita de un fiscalizador a una empresa, el que permanece durante toda la jornada comercial observando el perfecto cumplimiento tributario. La comparación entre los datos registrados durante los días de fiscalización y los otros días dan indicios de cuál es la tasa real de evasión.

Para los expertos, el IVA es un buen impuesto, y prueba de ello es que más de cincuenta países tienen mecanismos de recaudación prácticamente iguales al chileno, incluyendo a toda la Unión Europea. Pese a eso, presenta puntos discutibles que se arrastran desde su creación: ¿Es regresivo? ¿Son beneficiosas las exenciones, por ejemplo, a los libros? ¿Algunos alimentos deberían estar libres de IVA?

Ricardo Escobar, ex director del SII y socio de Ernst & Young: "El IVA explica un pedazo del desarrollo de Chile" "La forma como se implementó el IVA en Chile, con mucho control en el timbraje de las facturas, de las boletas, ha sido excepcionalmente efectivo. El IVA es una de las cosas que explican un pedazo del desarrollo de Chile".

Así al menos lo ve el ex director del Servicio de Impuestos Internos y líder de Política Tributaria de las Américas de Ernst & Young, Ricardo Escobar.

-¿El IVA es regresivo o no?
"En un país como Chile, el IVA es progresivo, por la composición de quiénes y cuánto pagan por IVA. El 20% más rico de Chile explica casi el 50% de la recaudación del IVA, mientras que el 20% más pobre sólo contribuye con el 7% del total del IVA que se recauda. Como los impuestos en Chile se destinan a financiamiento de programas que van orientados a los sectores más pobres, el IVA es progresivo. Si uno rebajase el IVA del 19 al 18%, significaría una caída de mil millones de dólares en recaudación. Le estaríamos transfiriendo quinientos millones de dólares al 20% más rico de Chile y setenta millones al 20% más pobre".

-¿Pero si bajamos un punto de IVA, se supone que tendríamos que ir a buscar esos mil millones de otra fuente, del Impuesto a la Renta, por ejemplo?
"Si quieres transferirle setenta millones de dólares a la gente más pobre, no necesitas dejar de recaudar los siguientes US$ 930 millones. El IVA, en términos de tributos para el fisco, es relativamente barato. En cambio, lograr una recaudación equivalente en el Impuesto a la Renta es mucho más caro, tiene un sistema de control más complejo, requiere más gente para poder controlarlo".

-¿Considera positivo establecer exenciones?
"Yo soy partidario de la base más amplia posible. Creo que las exenciones hacen más difícil la fiscalización, producen evasión y son de dudoso beneficio. La típica discusión sobre bajar el IVA a los libros para promover la cultura yo la encuentro bastante demagógica. Si les bajas el IVA a los libros, lo que termina ocurriendo es que el grupo que puede comprar libros, que se encuentra generalmente en los sectores más altos, va a seguir comprándolos, pero más baratos. Otro ejemplo de regresividad dentro del IVA es la exención a la educación, que la paga el 50% más rico. Entonces, ahí se le está dando un beneficio al grupo que tiene más, en desmedro del grupo que tiene menos".

-¿La exención a la educación debiera eliminarse?
"Deberían revisarse todas las exenciones si se requieren más recursos. La exención del IVA a la educación, a la salud, y a los servicios profesionales no se justifica".

-¿Cómo funcionaba el sistema previo a la existencia del IVA?
"Era muy caótico, y al final terminó en un sistema de favores en que los que tenían influencia lograban capturar exenciones y tratos privilegiados".


Claudio Agostini, académico U. Adolfo Ibáñez: "La educación debería pagar IVA" Para el académico y experto tributario de la Universidad Adolfo Ibáñez, Claudio Agostini, el IVA tiene luces y sombras: recauda mucho, pero golpea más fuerte a los pobres que a los ricos. "Es eficiente y tiene una baja evasión cuando no hay exenciones. Pero también es regresivo, puesto que la gente más pobre gasta todos sus ingresos en cosas que pagan IVA. Los ricos, en cambio, pueden ahorrar".

-¿Las exenciones a algunos servicios contribuyen en algo?
"En Chile, algunas exenciones no contribuyen. La educación debería pagar IVA porque los pobres llevan a los niños a colegios públicos. El 8% de los más ricos lleva a los niños a colegios pagados y están exentos de IVA (...) eliminar el IVA a los alimentos ayudaría a los pobres, pero eso también tiene una trampa: los pobres gastan en alimentos baratos (arroz, papas, tallarines). Si le quitas el IVA a esos alimentos, también se lo quitas al salmón y a la centolla".

-Los pobres reciben del Estado más servicios en comparación con lo que pagan de IVA.
"Los datos que se ven en la Encuesta de Presupuestos Familiares permiten calcular que, antes de pagar IVA, el Gini -índice que mide los niveles de desigualdad. Mientras más cerca de cero, más igualdad- es de 0,52 y después de pagar IVA es de 0,54. Después del IVA, el país es más desigual".

-¿Cuál debería ser el impuesto predominante en Chile?
"La pregunta es cuánto queremos recaudar por IVA y cuánto por impuesto a los ingresos. Si no queremos distribuir nada, entonces prioricemos el IVA".

-El IVA se creó en 1974. ¿Fue parte de las políticas neoliberales que se estaban instaurando?
"No, hay una coincidencia histórica, pero la discusión académica fue previa".


Michael Jorratt, ex jefe de Estudios del SII: "A esta altura, Chile debería recaudar más con impuesto a la renta" "En Chile y en Latinoamérica se recaudan dos tercios de los ingresos tributarios por IVA y un tercio por el impuesto a la renta. En los países desarrollados es a la inversa. A esta altura, Chile debería recaudar más con impuesto a la renta". Así lo ve el ex jefe de Estudios del SII, Michael Jorratt.

-¿El IVA es un impuesto regresivo o progresivo?
"El IVA es regresivo, porque las personas de menores ingresos gastan todo en consumo, y todo eso paga IVA. Las personas con altos ingresos destinan una parte al ahorro y, por lo tanto, soportan una tasa de IVA menor".

-¿Le parece adecuado establecer exenciones?
"No es muy conveniente. Para que el IVA funcione bien debe tener una base amplia. Cuando hay perforaciones o exenciones aparecen muchas formas de evadir el IVA y tiene más costos de cumplimiento para el contribuyente. Además, las exenciones del IVA chileno son regresivas, ya sea en educación, salud, sector financiero. Las exenciones hacen que sea más regresivo".

-¿El IVA se estableció en Chile en 1974 sólo porque es fácil de recaudar, o porque dialoga bien con el modelo neoliberal?
"El IVA ya se estaba expandiendo por el mundo. Antes del IVA había impuestos al consumo, los impuestos en cascada a las ventas. Respecto de esos impuestos, el IVA es mejor porque es más fácil de controlar. El autocontrol del IVA está dado porque al comprador le interesa exigir factura por lo que compra y así usarlo como crédito".

-¿Las campañas que se hicieron en los años ochenta para que la gente exigiera su boleta surtieron algún efecto?
"Difícil saberlo, porque nunca se evaluó. Pero los datos objetivos son que la tasa de evasión era más alta que ahora. La tomboleta no fue necesariamente la herramienta para bajar la evasión. Sin Tomboleta, pero con una estrategia de fiscalización más efectiva, la evasión bajó".

-Si no existiera el IVA, ¿los índices de desigualdad en Chile serían mejores?
"Si uno reemplazara el IVA por más impuesto a la renta, el Gini (índice que mide la desigualdad en un país) podría ser mejor. Pero eso tiene relación con la equidad, y no con la eficiencia en la recaudación".

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